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Observatoire National de la Pauvreté et de l’Exclusion Sociale

Observatoire National de la Pauvreté et de l'Exclusion Sociale

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Le Rapport 2000

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[29 septembre 2009]

Le Rapport 2000 (PDF - 416.8 ko)

Le rapport 2000 de l’Observatoire national de la pauvreté et de l’exclusion sociale

Pour son premier rapport annuel, l’Observatoire a dû établir des priorités pour traiter de ces phénomènes. Le rapport 2000 s’appuie sur “ Les travaux de l’Observatoire ” qu’il synthétise, complète et met en perspective.

Pauvreté, précarité et exclusion : état des lieux

Aucune définition de la pauvreté n’est universelle. Toutes reposent sur des conventions que le simple dénombrement des populations pauvres rend nécessaires. Tenter de chiffrer le nombre de personnes pauvres mais aussi recourir à l’analyse des situations rencontrées par les personnes et cela, de la manière la plus rigoureuse possible, constituent le premier objectif de ce rapport. Que signifient aujourd’hui la pauvreté, la précarité et l’exclusion ? Comment distinguer nettement ces trois concepts qui ont de larges intersections ?

Des connaissances statistiques nombreuses et enfin rassemblées

Il existe sur la pauvreté des données chiffrées relativement nombreuses et des indicateurs élaborés qui permettent de décrire le niveau, les évolutions et la composition de la population définie comme pauvre depuis 1970, rendant ainsi possibles les comparaisons avec d’autres pays.

Au prix de nombreuses conventions de calcul, la pauvreté est mesurée depuis près d’un quart de siècle par un indicateur « monétaire » d’insuffisance de revenus. D’autres indicateurs s’y sont ajoutés : indicateur de conditions de vie difficiles, perception d’aides publiques, notamment de minima sociaux. Ces mesures de la pauvreté concernent toutes environ 10 % des ménages vivant en France, proportion qui rejoint la moyenne constatée au niveau des pays de l’Union européenne. Cette proportion a été en diminution constante de 1970 à 1984. Le mouvement s’est alors interrompu, et la proportion de ménages pauvres s’est accrue légèrement entre 1990 et 1996*. L’effet de la conjoncture favorable de l’économie française se fait enfin sentir, avec retard, sur ces indicateurs, notamment sur l’indicateur de conditions de vie et sur le nombre de bénéficiaires du RMI qui a commencé à diminuer durant le premier semestre 2000.

Mesurer la pauvreté

La pauvreté monétaire. A l’aune de cet indicateur, sont considérés comme pauvres les ménages ou les individus dont les ressources sont inférieures au niveau de vie médian, c’est-à-dire le niveau qui sépare la population en deux groupes équivalents. Ce seuil correspond à un niveau de ressources monétaires d’environ 3 650 francs par mois en 2000 pour une personne seule. La population pauvre représenterait de 4,5 millions à 5,5 millions de personnes (8 à 10 %). 950 000 enfants de moins de 14 ans vivent au sein de ménages pauvres. Parmi les 15-24 ans, on compte un peu plus d’un million d’individus pauvres.

La pauvreté de conditions de vie. En 1999, 12,6 % des ménages sont défavorisés en termes de conditions de vie courantes (logement, endettement, consommation). Dans la majorité des cas, les caractéristiques de ces ménages pauvres se rapprochent de celles des ménages situés au-dessous du seuil de pauvreté monétaire.

La pauvreté dite « administrative ». Il s’agit du nombre de ménages qui perçoivent un « minimum social », au titre de la solidarité nationale. Au 31 décembre 1999, 3,2 millions d’allocataires étaient concernés par les différents minima sociaux. Si l’on considère les conjoints et personnes à charge, 5,5 millions de personnes vivaient à cette date dans un foyer allocataire d’un minimum social (soit environ 10 % de la population). Ces mesures de la pauvreté sont très influencées par la législation sociale.

Qui sont les ménages pauvres ?

La composition des revenus des ménages pauvres fait apparaître une forte dépendance par rapport aux prestations sociales. La pauvreté est fortement liée à l’absence ou l’irrégularité de l’emploi. Le taux de pauvreté monétaire est en effet de 4 % pour les personnes ayant occupé un emploi en continu depuis 12 mois et de 26 % pour celles qui ont été en permanence au chômage pendant la même période. De récents travaux de l’INSEE montrent que pour l’année 1996, les travailleurs pauvres seraient environ 1,3 million. Le taux de pauvreté est particulièrement élevé pour les familles monoparentales. Il semble augmenter avec le nombre d’enfants mais en fait, il résulte surtout de la combinaison du nombre de personnes à charge et du nombre d’apporteurs de ressources. Le taux de pauvreté est supérieur à la moyenne pour les moins de 30 ans, particulièrement pour les ménages dont la personne de référence a moins de 25 ans .

La France : une position moyenne au sein de l’Union européenne

Les données sur l’ensemble européen de 1996, font apparaître un taux de pauvreté monétaire des ménages de 11,8 %. Les taux de pauvreté en Europe calculés avec des seuils nationaux s’établissent à 5-6 % pour les pays les moins touchés (Danemark et Irlande) et 17-18 % pour le Portugal et la Grèce. La situation de la France dans cet ensemble est marquée par un taux de pauvreté proche de la moyenne comme l’Allemagne et l’Espagne. La situation de la France se caractérise par une part relative de familles monoparentales au sein des ménages pauvres sensiblement plus faible qu’en Irlande, au Royaume-Uni et aux Pays-Bas. La France est, après le Danemark, le pays où le taux de pauvreté des enfants est le plus faible.

Un mouvement long de réduction de la pauvreté qui s’est interrompu à partir du milieu des années 1980

De 1970 à 1984 la proportion de ménages vivant au-dessous du seuil de pauvreté a considérablement diminué ; cette proportion s’est ensuite stabilisée, pour remonter très légèrement entre 1990 et 1996. Le seuil de pauvreté, calculé en francs constants, s’est élevé durant l’ensemble de la période. Rappelons qu’il s’agit de la moitié du niveau de vie médian et donc qu’il évolue comme celui-ci. Sa croissance est liée à l’augmentation du niveau de vie de l’ensemble des ménages.

La nature de la pauvreté s’est profondément transformée sur longue période

La structure de la population pauvre s’est modifiée. Les retraités sont les principaux bénéficiaires du recul de la pauvreté intervenu depuis 25 ans. En revanche, les jeunes de 1996 sont plus fréquemment pauvres que ceux de 1970. Autre élément important, la pauvreté des ménages de salariés ou de chômeurs s’est aggravée depuis le début des années 1990, alors qu’elle était auparavant stable. Entre 1970 et 1984, le risque de pauvreté s’est réduit dans toutes les zones de résidence. La baisse la plus forte a été enregistrée dans les campagnes.

L’impact de la reprise de la croissance sur la pauvreté se fait sentir mais avec retard

L’économie française se situe aujourd’hui dans la quatrième année d’une phase d’expansion. Les effets de cette conjoncture favorable sur la pauvreté ont été lents à se faire sentir ; ils se caractérisent aujourd’hui par un recentrage progressif des aides sur des publics plus éloignés de l’emploi.

Telle que mesurée par les enquêtes condition de vie de l’Insee, la proportion de ménages pauvres s’est maintenue jusqu’en 1999 autour de 10,5 %. En elle-même cette simple stabilisation signifie que le mouvement à la hausse du début des années 1990 n’est plus à l’œuvre. Cette amélioration a semble-t-il plutôt concerné les ménages les plus pauvres.

L’évolution du nombre de bénéficiaires du RMI confirme cette tendance au décalage entre la croissance et ses effets sur le marché de l’emploi d’abord, les bénéficiaires de l’allocation ensuite. Ce n’est en effet qu’au premier semestre 2000 que le nombre de bénéficiaires du RMI en métropole a diminué, pour la première fois depuis la création de l’allocation. Cette baisse fait suite à quatre années d’évolution marquées par un ralentissement progressif. En fait, la stabilisation puis la diminution seraient intervenues plus tôt si les effets de la croissance sur le RMI n’avaient été contrebalancés par les réformes réglementaires décidées fin 1998 et au début de l’année 1999.

Ce pronostic favorable est conforté par les améliorations récentes constatées sur le marché du travail. Deux évolutions permettent de l’étayer en gardant une certaine prudence : les baisses observées du chômage de longue durée ainsi que les évolutions des emplois atypiques dont une partie est à l’origine des très faibles revenus des « travailleurs pauvres ». La reprise de la croissance économique depuis 1997 s’est accompagnée d’une très forte hausse de l’emploi salarié et d’un recul du chômage. Cette baisse du chômage s’est accompagnée d’une baisse du chômage de longue durée, moins rapide cependant que pour les autres chômeurs. Ce retard se rattrape sur la période récente, probablement en partie grâce au programme « nouveau départ » mis en place par l’ANPE. D’après les indications aujourd’hui disponibles, cette diminution du chômage de longue durée devrait se poursuivre si les indicateurs de la croissance et de l’emploi restent bien orientés. Sur l’évolution des emplois atypiques, le diagnostic est à l’heure présente plutôt favorable : si le début de la reprise a été marqué par des créations d’emplois à durée le plus souvent limitée, on observe actuellement une tendance à la consolidation de ces emplois et à l’amélioration de leur qualité moyenne. Il faudrait que cette amélioration sur le marché du travail persiste assez longtemps pour avoir un impact significatif sur la situation des personnes pauvres ou exclues.

Les limites des outils statistiques et l’exploration de voies nouvelles de connaissance

Il est incontestable que les travaux quantitatifs sur la pauvreté se sont beaucoup développés ces dernières années. Malgré les progrès statistiques, des incertitudes demeurent et tiennent en partie à la nécessité d’adopter des conventions statistiques - de définitions, de seuils, de champ de la mesure - mais aussi aux difficultés que l’on rencontre pour définir les phénomènes de précarité et d’exclusion avant même de songer à les mesurer. Les données officielles dont on dispose sont imparfaites, les définitions sont conventionnelles, voire non stabilisées.

Pour surmonter ces obstacles à la connaissance et approcher certaines populations exclues de la statistique publique, l’Observatoire s’est penché sur les données collectées par quelques grandes associations : le Secours Catholique, Médecins du Monde, l’Observatoire du Samu social, la Fédération des associations pour la promotion et l’insertion par le logement et la Fondation Abbé Pierre pour le logement des défavorisés. Les associations de solidarité sont en effet pleinement impliquées dans le développement de l’observation sociale. De ces données associatives, se dégagent quelques tendances générales. Les personnes qui sollicitent les associations sont plutôt isolées, disposent de faibles revenus d’activité et une partie d’entre elles n’a pas de logement stable. Les données associatives permettent de mieux cerner les contours de populations en très grande difficulté qui assez souvent ne sont repérées et connues que par les acteurs de terrain.

Afin de mieux saisir la signification du paradoxe entre le sentiment d’une pauvreté et d’une exclusion croissantes signalé par les associations de solidarité et les réalités chiffrées, l’Observatoire a procédé à l’analyse des représentations de ces phénomènes dans l’opinion et dans les media. Il a surtout décidé d’étudier de manière approfondie deux des préoccupations majeures des acteurs impliqués dans la lutte contre la pauvreté et l’exclusion : la situation des jeunes et l’accès aux droits.

Les jeunes et la pauvreté

La population pauvre s’est considérablement rajeunie. L’Observatoire a donc recensé les travaux existants sur la pauvreté des jeunes, approfondi l’exploitation de certaines enquêtes et lancé ses propres travaux d’investigation. Il a en particulier cherché à élargir l’angle d’analyse, en recourant à un autre concept. Les plus touchés par la pauvreté sont les jeunes qui ont « décroché » très tôt de l’école, cumulant échec scolaire et rupture familiale ainsi que ceux qui, faiblement diplômés, ont été touchés de plein fouet par la crise.

Pauvreté et indépendance des jeunes

Le taux de pauvreté monétaire des jeunes ménages a augmenté beaucoup plus vite que la moyenne. S’agissant des jeunes, l’utilisation de ce taux rencontre rapidement ses limites. En effet, ces mesures s’appliquent à des ménages c’est-à-dire à des entités caractérisées par l’occupation commune d’un logement. Or les jeunes sont précisément en train de passer d’un ménage à un autre. Pour mieux appréhender la pauvreté et l’exclusion des jeunes dans la société française, l’Observatoire a par conséquent construit un concept et une mesure de l’« indépendance » constitutive de l’état adulte articulant quatre critères : l’occupation d’un emploi stable, l’autonomie financière, l’occupation d’un logement payé par la personne elle-même, enfin la formation d’un couple. Les vitesses d’accès des jeunes européens à l’indépendance sont très différentes selon les pays. Très lent dans les pays méditerranéens (Portugal, Grèce, Espagne, Italie), il est beaucoup plus rapide dans les pays anglo-saxons et nordiques (Danemark, Grande-Bretagne, Pays-Bas, Allemagne). La situation de la France est intermédiaire : plus d’un quart des jeunes n’étaient pas parvenus à l’indépendance en 1996. Relativement précoces pour occuper un logement différent de celui de leurs parents et vivre en couple, ils le sont beaucoup moins pour occuper un emploi stable et avoir des revenus autonomes.

La situation des jeunes non diplômés : une spécificité française

En France, les jeunes les moins diplômés semblent souffrir, pour accéder à l’indépendance, d’un handicap spécifique qui les distingue, plus que dans d’autres pays, de l’ensemble des jeunes. D’après les enquêtes du CEREQ, 27 % des jeunes sortis en 1992 du système éducatif n’avaient pas obtenu de diplôme au moins équivalent au CAP, soit 146 000 jeunes*. En 1997, cinq ans après, les jeunes non diplômés se répartissent de la façon suivante : 49 % sont autonomes, 21 % sont dans une situation de dépendance voire d’exclusion du marché du travail ; 34 % sont encore dans une situation transitoire voire précaire avec pour certains un risque d’exclusion comparable aux précédents. Les dépendants (21 % des jeunes sortis en 1992) ont connu pendant la période 1992-1997 un taux de chômage qui n’a jamais été au-dessous de 55 % et connaissent en fin de période une situation pire encore : 76 % sont des chômeurs, dont un tiers de chômeurs de longue durée. Dans deux cas sur trois, ce sont des garçons ; ils sont souvent d’origine ouvrière et ont plus souvent que l’ensemble des jeunes un père originaire du Maghreb. La restriction des emplois, particulièrement marquée pour les non qualifiés, la concurrence entre non diplômés et diplômés sur les mêmes postes (en 1998, 48 % seulement des emplois non qualifiés sont occupés par des sans diplômes contre 83 % en 1969) ont rendu leur accès à un emploi particulièrement difficile et, par là même, ont introduit des risques élevés pour certains, qui ne peuvent accéder dans des délais raisonnables aux attributs du statut d’adulte. Que se passe-t-il lorsque le soutien familial ne peut pas ou ne peut plus jouer son rôle ? En 1999, d’après l’Enquête emploi de l’INSEE, au moins 80 000 jeunes de 15 à 29 ans se trouvaient dans une situation d’isolement et d’absence de ressources. La crise économique a créé une situation intenable pour ceux qui quittent l’école sans bagage, dont une majorité est issue de milieux ouvrier ou employé connaissant eux-mêmes des difficultés.

Des approches qualitatives de l’exclusion des jeunes

D’après une enquête de l’Institut national d’études démographiques (INED) de 1998, les jeunes sans domicile sont surtout des garçons. Ils sont très souvent en échec scolaire (59 % n’ont pas de diplôme équivalent au CAP), et ont connu très fréquemment des situations de violence ou de rupture familiale. Trois groupes se dégagent : les jeunes victimes de ruptures familiales ou d’abandons très précoces, les étrangers dont les parcours migratoires, souvent complexes, débouchent sur une forme de déracinement et d’isolement, les jeunes plus âgés dont le retard dans la prise d’autonomie peut occasionner des conflits et une rupture avec les parents.

Depuis quelques années, les associations appellent l’attention des pouvoirs publics et des médias sur les phénomènes d’« errance » des jeunes. 90 % des Centres communaux d’action sociale (CCAS) qui disent être confrontés à l’errance des jeunes. Une enquête auprès de professionnels de l’accueil, de l’orientation et de l’hébergement dans six agglomérations françaises permet de dégager des éléments d’analyse de leur situation. Les jeunes dits en errance disposent en fait de « ressources ». Ce ne sont pas des jeunes ayant perdu tout contrôle. Ils puisent certaines protections dans les institutions sociales et circulent entre différents systèmes de protection. Toutefois, certains entretiennent des liens distants avec les institutions. Le cloisonnement de nos dispositifs d’aide est dépassé par ce nouveau public.

L’accès aux droits

Les difficultés que rencontrent les populations pauvres et précaires face au dispositif de protection sociale renvoient à l’inspiration même de la loi de lutte contre les exclusions. Ces difficultés sont évoquées périodiquement par les associations, les assistants sociaux, et, depuis plus de vingt ans dans nombre de rapports officiels. Elles peuvent accroître la vulnérabilité de personnes en situation très précaire, voire les précipiter dans des situations d’exclusion. Pour étudier cette question, l’Observatoire a croisé deux types d’investigation : une synthèse des documents de source « administrative » (rapports du Médiateur, de l’IGAS, des organismes sociaux), une enquête auprès de 2 000 personnes en difficulté qui a permis de connaître leur opinion sur leurs droits et les conditions de leur exercice. Parmi elles, 25 % ont déclaré avoir le sentiment de ne pas avoir de droit. On observe une convergence des résultats de ces deux sources, pourtant de nature très différentes, sur des points précis : le non-recours, les difficultés d’accès à une information qui, si elle est comprise, qui permet d’exercer ses droits.

Le non recours est très peu mis en lumière, alors même qu’il est vraisemblablement assez répandu

Au Royaume-Uni, les mesures régulières du non-recours pour trois prestations importantes sous condition de ressources font apparaître des taux de l’ordre de 25 % à 35 %. En France, le non-recours aux prestations sociales a rarement fait l’objet d’études spécifiques. En 1986 et 1989, le Centre d’études des revenus et des coûts s’est penché sur les allocations liées au veuvage et concluait par une estimation du non-recours compris entre 20 et 40 % des allocataires selon les prestations. En 1982, la Caisse nationale des allocations familiales a chiffré à 10 % les bénéficiaires potentiels qui ne percevaient pas ces aides. Parmi les 2 000 personnes interrogées pour l’Observatoire en 2000, 50 % ont le sentiment de ne pas bénéficier de toutes les aides auxquelles elle pense avoir droit. 17 % déclarent avoir renoncé ou abandonné une démarche pour obtenir une prestation gérée par une administration au cours des derniers mois. Ce découragement concerne l’accès à toutes les aides parmi lesquelles le logement, les aides au revenu et à l’emploi sont les plus citées.

Des difficultés à connaître et à exercer leurs droits

La constitution de dossiers complets peut se transformer en véritable parcours du combattant : formulaires nombreux, compliqués, multiplicité d’intervenants. La complexité de certaines règles d’attribution des aides pousse parfois les organismes locaux à les interpréter dans un sens plus ou moins restrictif, ce qui peut contribuer à créer un sentiment d’arbitraire chez les personnes en difficulté. Un tiers des personnes interrogées déclarent rencontrer des difficultés pour obtenir les informations nécessaires sur les aides, la dispersion des organismes étant de loin la plus fréquemment évoquée. L’information est manifestement insuffisante puisque 70 % des personnes interrogées pour l’Observatoire ont le sentiment de ne pas savoir comment fonctionnent ces aides et 13 % des personnes déclarent n’être bien informées sur aucune des prestations. Elles souhaitent principalement une simplification des démarches, des dossiers, plus de précision quant aux réponses que leur apportent les organismes face aux difficultés rencontrées. L’amélioration des aides elles-mêmes figurent au second plan des attentes. Les aides concernant l’accès à l’emploi devraient être, selon les personnes interrogées, prioritairement renforcées loin devant l’accès au logement et à l’éducation.

L’incertitude sur le versement et le montant des aides peut renforcer la précarité des situations

Le suivi renforcé des délais de versement ne permet pas cependant de supprimer toutes les situations pour lesquelles un filet de sécurité de trésorerie demeure nécessaire. Des procédures d’avances et d’acomptes sont mises en place mais dans des conditions tellement variables qu’elles ne permettent pas véritablement de renforcer la sécurité et la prévisibilité des ressources. La gestion des indus entraîne des recouvrements de trop perçus très déstabilisants et mis en œuvre selon des modalités parfois très contestables. Près d’un quart des personnes interrogées pour l’Observatoire en 2000 a rencontré des difficultés de versement des aides qu’elles avaient obtenues. Il s’agit principalement du RMI, des aides au logement, des aides pour l’éducation des enfants.

Les personnes en difficulté jugent beaucoup plus favorablement la disponibilité de leurs interlocuteurs que l’efficacité des organismes chargés de leur venir en aide

Pour les deux tiers des personnes interrogées, le contact direct, au guichet ou chez une assistante sociale est la principale source d’informations. Le jugement sur la qualité de l’accueil est moins sévère que ce que l’on aurait pu imaginer : 70 % des personnes interrogées déclarent être mieux accueillies que ce qu’elles auraient pensé. Les personnes interrogées jugent plus favorablement l’écoute des services que leur efficacité et la personnalisation de la prise en charge. Plus des deux tiers des personnes interrogées pensent que l’on s’occupe bien d’elles, que leurs interlocuteurs sont attentifs à leurs problèmes. Le jugement sur leur efficacité est en revanche beaucoup plus partagé : un peu plus de la moitié des personnes interrogées trouvent les services et les personnes qui se sont occupés d’elles efficaces.

Trois populations se distinguent parmi les 2 000 personnes interrogées

Environ deux tiers des personnes interrogées se déclarent satisfaites des solutions proposées. Les aides ont surtout permis d’améliorer leur situation financière (70 %), l’accès aux soins (40 %) et le logement (25 %). 58 % déclarent que ces aides leur donnent le sentiment qu’elles pourront s’en sortir. Les 16-24 ans se singularisent par la permanence de leur insatisfaction sur l’information délivrée par les organismes et sur les aides dont ils bénéficient. Les personnes ayant des difficultés de lecture ou un faible niveau de formation semblent rencontrer des difficultés spécifiques d’accès et de compréhension de l’information sur les aides. Enfin, parmi les bénéficiaires de minima sociaux, on observe une très grande insatisfaction des allocataires de l’Allocation de solidarité spécifique versée aux chômeurs en fin de droits.

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