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Observatoire National de la Pauvreté et de l’Exclusion Sociale

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Le Rapport 2001-2002

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[29 septembre 2009]

Le Rapport 2001-2002 (PDF - 1.4 Mo)

Rapport 2001-2002 de l’Observatoire national de la pauvreté et de l’exclusion sociale

Le deuxième rapport de l’Observatoire (2001-2002) éclaire, sous l’angle de l’accès aux droits fondamentaux, la question de la santé et il focalise son regard sur deux des publics les plus vulnérables en matière d’exclusion que sont les personnes sans domicile et les étrangers.

La première partie s’articule autour de deux axes tout à fait complémentaires. Que serait en effet la lecture analytique indispensable d’indicateurs chiffrés, sans l’apport des perceptions de ceux qui les ressentent et les véhiculent : les citoyens, les media mais aussi, pour la première fois cette année, les acteurs politiques et administratifs ?

Que dire d’abord de l’évolution de la pauvreté et de l’exclusion, actualisée par les données économiques récentes ? Le constat déjà observé en 2000 se confirme d’un décalage entre les indicateurs économiques d’une part et les indicateurs qui mesurent la pauvreté d’autre part. Ainsi, l’augmentation du PIB de 3,1 % par an entre 1997 et 2000, créatrice d’emplois, ne se traduit pas dans les mesures chiffrées de la pauvreté : la proportion de ménages situés au-dessous des seuils de pauvreté monétaire, soit environ 4,5 millions d’individus, est extrêmement stable entre 1997 et 2000 . 7 % des ménages ont un revenu variant de moins de 564 € (3 700 F) par mois pour une personne seule à 1 184 € (7 770 F) pour un couple avec 2 enfants. Pour interpréter correctement cet indicateur, encore faut-il rappeler qu’il est relatif : si l’évolution des revenus est comparable au-dessus du seuil, c’est-à-dire pour les plus aisés et en dessous du seuil, les moins aisés, cet indicateur ne bouge pas. Or, les revenus des deux ensembles de ménages, pauvres comme non pauvres, ont progressé dans les mêmes proportions, de 3 % environ, entre 1997 et 2000.

Une autre mesure de la pauvreté, approchée par les difficultés de la vie courante (pauvreté des conditions de vie) indique en 2001 un taux d’environ 11,5 %, en légère amélioration par rapport à 1997. Les progrès les plus sensibles dans ce domaine ont concerné les restrictions de consommation et des retards de paiement et moins sensiblement les difficultés de logement.

Enfin le nombre de bénéficiaires de minima sociaux a baissé entre 1998 et 2000 de 3 %. Cette baisse touche surtout les bénéficiaires de l’Allocation spécifique de solidarité (ASS) et du Rmi, deux minima plus particulièrement concernés par la baisse du chômage de longue durée.( chiffres ASS et RMI ?)

Rappelons les limites des indicateurs statistiques : enquêtes lourdes à exploiter, résultats en décalage temporel, personnes non prises en compte puisque ces enquêtes excluent les personnes ne vivant pas dans un logement personnel et relativité des seuils notamment.

A ces facteurs d’incertitude s’ajoutent trois raisons structurelles (relations entre pauvreté, activité et emploi). D’une part le chômage n’est pas la seule cause de pauvreté D’autre part, l’emploi ne protège pas toujours de la pauvreté même s’il en demeure le principal rempart. Il est utile de préciser que tous les chômeurs ne sont pas pauvres, même si le chômage touche la moitié des personnes pauvres. Des travailleurs sont pauvres aussi, soit parce que seul le chef de famille travaille et est à la tête d’une famille nombreuse, soit parce qu’ils perçoivent des rémunérations faibles dues à la durée hebdomadaire de leur travail ou au statut de leur dernier emploi : contrats à durée déterminée et intérim notamment.

Enfin, les sorties du chômage ne sont pas toujours définitives et les trajectoires de certains personnes qui sont à la fois demandeurs d’emploi et travaillent sont instables. Il convient enfin de rester attentif à l’évolution du ralentissement économique depuis le printemps 2001. Son impact, déjà sensible sur le marché du travail se traduit par l’arrêt de la baisse du chômage ainsi que du nombre de bénéficiaires du RMI. Le nombre d’offres d’emploi déposé à l’Anpe marque aussi le pas.

Parallèlement à cette pauvreté étayée par des mesures chiffrées et des analyses poussées, se développent des formes d’exclusion difficiles à objectiver et pourtant bien visibles. Les données associatives attestent d’une aggravation de certaines situations. Le vécu des acteurs sur le terrain mais aussi les constats publics d’associations nationales telles que le Secours catholique ou Médecins du monde pointent une augmentation de personnes dénuées de toute ressource. Parmi elles, les familles demandeuses d’asile sont les plus touchées.

Soulignons que tous ces facteurs conjoncturels sont à la fois une cause et un effet des perceptions qu’en ont les citoyens eux-mêmes –ce qu’on appelle l’opinion publique-, les media qui façonnent cette opinion et les acteurs de la sphère politique et administrative. Ce sont les représentations sociales. L’Observatoire a cherché en 2000 puis en 2001 à rendre compte de ces regards sur les pauvretés. Décryptage d’une enquête barométrique d’opinion, articles de presse, discours politiques, entretiens avec les responsables associatifs : l’étude comparée de ces sources est riche d’enseignements.

L’évolution de la conjoncture permet-elle de distinguer des facteurs structurels et d’autres plus volatiles dans la construction de représentations ? De légers changements se produisent dans le temps. Dans la presse, les questions de pauvreté sont liées à la reprise économique, tandis que, dans l’opinion, la sévérité à l’égard des personnes en difficulté se développe.

L’espace médiatique consacré à la pauvreté était bien plus important en 1998 qu’en 2000. Dans l’opinion publique, l’enquête menée confirme les résultats observés en 2000, avec cependant une mise en cause plus fréquente de la responsabilité individuelle plutôt que du développement économique et social. A ce sujet, notons que les plus sévères sont les personnes éloignées des situations de pauvreté. Dans la sphère politique et administrative, se détache une ligne de partage entre l’éloignement ou la proximité au travail. Cette opposition entre pauvres visibles et pauvres ordinaires semble ainsi déterminer une frontière entre une pauvreté illégitime, inquiétante et une pauvreté légitime, honorable, celle du travailleur victime d’une victime d’une société inégalitaire ou injuste.

Cela n’est pas très surprenant. Ces représentations, souvent anciennes même lorsqu’elles sont revisitées par des appellations modernes, ont toujours existé. Plus important en revanche : ces oppositions déterminent des orientations différentes dans la lutte contre la pauvreté et l’exclusion. S’y ajoute le rôle attendu de l’intervention publique qui varie de la responsabilité de l’État central à la définition et la mise en œuvre de politiques locales. Quel est le niveau le plus pertinent d’action ?

Pour toutes ces raisons, l’enjeu de connaissance est primordial. Plus les représentations seront analysées, clarifiées, diffusées moins la confusion sera grande chez les citoyens. C’est à ce prix aussi que le regard porté par tous sur les personnes pauvres et exclues pourra se modifier.

L’approche géographique de la pauvreté menée par l’Observatoire constitue la deuxième partie de cet ouvrage. Quelles différences et quels facteurs déterminent-ils les forts contrastes observés suivant les territoires ? Pourquoi certains d’entre eux ne parviennent-ils pas à enrayer la pauvreté ?

Le choix s’est fixé pour ce premier exercice sur le niveau de la zone d’emploi, à mi-chemin entre la région ou le département et la ville.

Premier constat qui ne surprendra guère : la pauvreté des ressources est très inégalement répartie : le taux de pauvreté monétaire varie de 1 à 7 . Très faible dans les zones d’emploi d’Alsace, de Rhône-Alpes, d’Île-de-France, il est en revanche très élevé dans un croissant nord allant du Havre au nord de la Lorraine, sur le littoral méditerranéen, de Perpignan à Toulon, en Corse ainsi que dans des zones d’emploi situées sur une diagonale de Bordeaux aux Ardennes. Si l’on superpose la géographie de la couverture maladie universelle complémentaire, c’est-à-dire destinée aux personnes les plus pauvres, on constate qu’elle se décalque sur la carte des allocataires à bas revenus Certaines zones, parfois des régions entières sont extrêmement pénalisées. Il n’est qu’à regarder le croissant nord allant de la Seine maritime aux Ardennes, le croissant sud allant des Pyrénées Orientales au Var et incluant la Corse et d’un ensemble de zones dispensées sur une diagonale de la Charente aux Ardennes, dessinant ainsi un Z sur la carte de France métropolitaine.

Les formes de la pauvreté sont également très différenciées sur le territoire. Cette photographie des formes permet de passer au crible de la géographie deux droits fondamentaux : l’emploi et le logement.

Qu’en est-il de l’emploi, du chômage de longue durée et des bas revenus salariaux ? La part du chômage de longue durée dans l’ensemble des actifs varie de 1 à 10 : le nord et le sud du pays sont très pénalisés. Phénomène essentiellement urbain, le chômage de longue durée est important dans les très grandes villes (Lille, Marseille et Toulouse), à l’exception des agglomérations parisienne et lyonnaise. La carte de la qualification est également édifiante : si au niveau national un tiers des chômeurs de longue durée sont des non qualifiés, leur répartition sur le territoire est évidemment très hétérogène.

Ainsi, dans le croissant nord du Havre au nord des Ardennes, mais aussi sur le littoral méditerranéen, le problème majeur des ménages pauvres réside dans la faiblesse de l’emploi disponible.

Quelle est en particulier la situation des familles monoparentales au regard de l’emploi ? Des oppositions fortes s’observent suivant les zones d’emploi mais le chômage et le temps partiel des femmes élevant seules leurs enfants s’observent souvent aux mêmes endroits : littoral méditerranéen, sud de la Drôme ainsi que dans des bassins d’emploi comme Roanne, Romans ou Troyes. C’est aussi dans un grand quart sud de la Rochelle à Toulon, mais aussi dans le nord du pays, du Pays de Caux au bassin lorrain que le travail à temps partiel inférieur à un mi-temps est important pour ces femmes. Notons à ce sujet la corrélation qui doit être faite avec la prise en charge et les modes de garde des enfants mais aussi les transports qui déterminent souvent les possibilités d’exercer une activité.

Qu’en est-il du logement des ménages pauvres ? Seuls 30 % habitent en logement social, type Hlm occupant ainsi seulement 19 % de ce parc. Un clivage nord-sud apparaît très clairement : 7 % des ménages pauvres occupent un logement social à Bordeaux-Cubzac, 11 % à Fréjus-Saint Raphaël, mais 53 % à Dunkerque.

Sur cette carte de logement des familles pauvres, les difficultés de l’Île-de-France sont dans l’ensemble plus importantes. En effet, la pénalisation de ceux des ménages pauvres qui ne parviennent pas à accéder au logement social y est particulièrement forte, en raison des loyers prohibitifs de l’agglomération parisienne. Sur-occupation et manque de confort des logements sont aussi deux caractéristiques franciliennes particulièrement marquées par rapport aux autres territoires métropolitains.

Plusieurs régions, à l’exception de quelques zones d’emploi semblent plus épargnées par la pauvreté sous toutes ses formes. Il s’agit de l’Alsace, la Franche-Comté, les départements alpins de Rhône-Alpes, une grande partie des pays de la Loire et de la Bretagne.

Comment dès lors expliquer que certains territoires voient leur taux de pauvreté diminuer alors que d’autre stagnent voire peinent à s’en sortir, bien qu’ayant vu leur situation économique s’améliorer ? Pour éclairer les relations entre territoires et pauvreté, le rapport 2001-2002 identifie quatre mécanismes territoriaux : le niveau de développement économique qui reste le premier facteur à l’œuvre, les formes, les moteurs de ce développement et enfin les phénomènes migratoires. Les comportements de mobilité résidentielle des ménages dessinent en effet des territoires de rétention, de réception ou de relégation des ménages pauvres qui influent lourdement sur la géographie de la pauvreté. Le croisement de ces quatre mécanismes explique les performances ou les contre-performances des territoires, prouvant qu’il n’existe pas de modèle uniforme pour réduire les écarts de pauvreté entre les différents territoires. Ce croisement des dynamiques à l’œuvre éclaire de ce fait l’indispensable recherche des niveaux d’intervention pertinents des politiques publiques ainsi que des secteurs, différenciés aussi, de ces politiques. Aménagement du territoire, politiques d’emploi, action sociale mais aussi politique du logement.

La troisième partie du rapport privilégie l’angle de l’accès aux droits fondamentaux. Elle s’articule autour des relations entre l’accès à la santé et la pauvreté, et la présentation de deux visages de la pauvreté et de la grande exclusion : les personnes sans domicile et les étrangers.

Tout d’abord, comment s’exerce en 2001, le droit à la santé ? La Couverture maladie universelle a favorisé une amélioration indéniable de l’accès aux soins, même si sa mise en place a connu des difficultés dûes à l’ ampleur de la réforme. En effet, un individu sur trois, avait renoncé à des soins, au cours de l’année précédente, pour des raisons financières. Fin septembre 2001, ce sont quelque 1,2 million de personnes qui bénéficient de ce régime de base et 4,6 millions de la Cmu complémentaire. Cette dernière a permis de mettre un frein aux fortes disparités territoriales de l’ aide médicale qui la précédait.

Pour autant, ce progrès dans l’accès aux soins ne suffit pas à contrecarrer l’ ensemble des inégalités sociales de santé et d’accès à la prévention et aux soins. Ainsi en est-il de la santé des enfants de moins de 6 ans, selon qu’ils sont scolarisés dans une zone d’éducation prioritaire ou pas. Obésité infantile, prévention et accès aux soins bucco-dentaires sont deux des facteurs prédictifs de la santé de ces enfants lorsqu’ils deviendront adultes.

De manière plus générale, les inégalités sociales sont un aspect rarement approfondi en France par les chercheurs. Et pourtant, à y regarder de près, les relations entre la santé et la pauvreté gagneraient à s’enrichir de cette analyse. C’est en effet au bas de l’échelle sociale que, d’après certains travaux étrangers, britanniques en particulier, on relève une proportion plus importante de personnes pauvres ou précaires. Les pauvres sont plus exposés aux maladies, subissant aussi un risque plus élevé d’engrenage entre précarité professionnelle et précarité sanitaire.

Le deuxième chapitre est consacré à deux publics particulièrement vulnérables au regard des risques de grande pauvreté, voire d’exclusion : les personnes sans domicile et les étrangers. Pour éclairer la situation des personnes sans domicile, que nous enseignent les travaux qualitatifs sur cette question ? Comment les apprécier au regard des résultats de la première enquête d’envergure nationale menée auprès de personnes sans domicile fréquentant les services d’aide ?

Est ici mise en lumière la diversité des parcours des personnes précédant, la vie dans la rue. Réalité sociale complexe, caractéristiques diverses, origine familiale et sociale souvent défavorisées, un âge oscillant majoritairement entre 20 et 40 ans, la présence plus forte des hommes : les deux approches mobilisées dressent un constat identique, à une différence près. Les femmes sont en effet beaucoup plus présentes avant 25 ans et après 50 ans, selon les chercheurs. Les caractéristiques socio-démographiques des personnes déterminent ainsi des prises en charge différentes. La diversité du rythme, de la nature et de la gravité des ruptures familiales ou sociales marque également leur trajectoire. La perte de logement suit souvent le même mouvement assez lent et sanctionne la disqualification sociale de l’individu. Les rapports au travail correspondent également à une diversité de situations. Parmi les sans domicile usagers des services d’hébergement ou de restauration gratuite, on compte néanmoins un tiers d’actifs occupés mais aussi 40 % de chômeurs, dont la moitié depuis plus d’un an. L’identité des personnes sans domicile est donc multiforme : elle exprime une réalité très contrastée, renvoyant tour à tour à un désir de plus grande autonomie personnelle, à la mise en cause d’une responsabilité extérieure de la société, et parfois aux deux.

Comment se déroule la vie quotidienne des personnes sans domicile ? Au delà des clichés que chacun peut s’en faire, il importe de nuancer. Tout d’abord, elles peuvent être totalement sans abri (8 %), hébergées en centre d’urgence la nuit ( la moitié environ ) ou encore , vivre en appartement (un tiers).

Une dégradation extrême des conditions d’existence rend la santé des personnes sans domicile extrêmement précaire. Il n’est pas surprenant dès lors de trouver, dans les problèmes qu’elles citent le plus fréquemment, un état dépressif, une extrême nervosité et un stress très fréquent, lorsqu’il ne s’agit pas de troubles mentaux. À l’extrémité des personnes sans domicile et sans que ceux-ci y soient réduits, en dépit de la confusion des vocables, s’observe la grande exclusion. Il s’agit des « clochards » qui, eux, ne sortent jamais de cet état le plus grave.

Le deuxième chapitre tente d’éclairer la connaissance d’un autre public vulnérable : les étrangers. Une plus grande pauvreté et une plus grande fragilité de droits caractérisent l’ ensemble des étrangers

Si 7 % de l’ensemble des ménages vit sous le seuil de pauvreté monétaire, cette proportion s’élève à 9 % pour les ménages dont le chef de famille est français par acquisition et à 25 % pour les mêmes ménages algériens, marocains et tunisiens. Ce constat s’est considérablement aggravé entre 1978 et 1996, derniers chiffres connus, issus de l’enquête logement de l’Insee. Un tiers des ménages pauvres est constitué d’étrangers.

Par ailleurs, les étrangers rencontrent des difficultés spécifiques d’accès aux droits. Précarité de séjour liée au droit de séjour et précarité de gestion liée aux pratiques administratives s’entre mêlent pour renforcer les risques de pauvreté et l’exclusion de cette population. Les dysfonctionnements administratifs déjà évoqués dans le rapport 2000 prennent un relief singulier pour les étrangers. En particulier, les délais de délivrance et de renouvellement des titres peuvent atteindre un an, sans raison autre que des délais très variables d’une préfecture à l’autre. Par ailleurs, il s’agit de règles de droit dont l’interprétation s’avère parfois hasardeuse, voire extra légale. L’autorisation de séjour dépend elle-même de facteurs nombreux : nationalité, conditions d’entrée sur le territoire, objet du séjour et nature du titre sollicité.

Les demandeurs d’asile disposent d’une autorisation provisoire de moins de 3 moins. Or, c’est précisément l’autorisation de séjour, ainsi que les différentes mentions sur sa durée et son motif qui conditionnent l’accès à des droits sociaux différenciés.

De nombreuses associations ainsi que plusieurs instances publiques alertent souvent l’opinion sur leur situation. Elles insistent également sur la saturation des capacités d’un accueil digne pour les familles. La situation actuelle revêt donc un caractère d’urgence. Pourtant, la progression du nombre de demandeurs d’asile, malgré l’augmentation des flux depuis 1996, ne place pas la France dans une situation exceptionnelle au regard des autres pays de l’Union ni par rapport à ce qu’elle a connu dans les vingt dernière années. Malgré cette augmentation de flux, 17 % seulement des demandeurs d’asile conventionnel et 3 % seulement des demandeurs d’asile territorial obtiennent un accord.

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